Appendix 1 to “CHRD & Coalition NGOs Report Submitted to CESCR” – April 2014

April 15, 2014 Comments Off

Appendix 1 to “CHRD & Coalition NGOs Report Submitted to CESCR”:

Discriminatory Population Policies Lead to Unequal Protection of Socio-Economic Rights

(Summary in English, followed by full text in Chinese)

From The Center for Equal Opportunity

I. Population and family planning law restricts reproduction rights

The Third Plenum of the Chinese Communist Party’s 18^th Congress in November 2013 set the goal of gradually adjusting and improving family planning policies to promote long-term, balanced population growth, and initiated a policy that allows a couple to have two children if neither parent has siblings.

Due to sustained population control policies and skewed propaganda, Chinese society has severely distorted views of fertility conditions required to maintain normal population production. Based on gender ratios and the female age-specific death rate, China’s fertility replacement level is 2.2 births per couple. But according to the 2010 national census, China’s birthrate had fallen to 1.18 births per couple. Even taking into consideration a 15% underreporting rate, the birth rate was still only 1.4. This means that, with each generation, the number of people born in China will decline by 36%. China is currently among the countries with the lowest birth rate, which is producing increasingly negative consequences, including aging and a shrinking population. Abolishing the current birth approval system is in accordance with China’s Constitution, which purports to respect human rights.

Recommendations for China:

Abolish the Population and Family Planning Law;
Develop new legislation that incorporates the above law’s provisions on the protection of women’s rights, better prenatal and postnatal care, and technical support.

II. Eliminate the social rearing fee

A core aspect of China’s family planning policies has been to levy a fee on families having “out-of-quota” children as de facto economic punishment. As explained by the former National Family Planning Commission: “According to the law, those who have more than one child must pay a social rearing fee. It is not a fine but a compensation to society by those who have more than one child, because additional population consumes more social and public resources.”

But such reasoning lacks merit. First of all, providing necessary public resources is one of the basic obligations of the government. While there is more consumption of public resources by these “out-of-quota” children, they will also be creating more public resources as they age. Second, over the past decade or so, more than half of elementary schools in rural China have been shut down, and many Hope Elementary Schools have been abandoned, due to lack of students—a result of dwindling populations in rural areas, both as result of migration to cities and a decreasing birth rate. In some cities, schools have also been closed because of low enrollment. The problem is not that there are too many children and too few public resources, but that there is a huge waste of resources due to insufficient student enrollment.

Third, social rearing fees are spent on funding the family planning system, and only a miniscule amount from the fees is invested in public resources. So far, not a single province or government finance department has disclosed data on how the collected fees have been spent. Fourth, to maintain a balanced population, the government should encourage families with more than one child by paying them a rearing fee, instead of punishing them. Fifth, the social rearing fee levied on families forcibly takes funds from families that they could spend on caring for their children. Finally, it is economically unsound and morally despicable to levy a social rearing fee on those who have more than one child, because couples that give birth to more than one child are in fact contributing more people to eventually support the retirement system. Free reproduction is a basic right that the government recognizes, and the current “social rearing fee” police violates this right.

Recommendations for China:

Abolish the social rearing fee;
Remove provisions about the social rearing fee in Article 41 of the Population and Family Planning Law;
Abolish the Administrative Methods for Levying a Social Rearing Fee, the State Council’s No. 357 order; and
Begin to register and verify the social rearing fees that have been collected in preparation to eventually return the funds to couples who give birth to more than one child.

III. Disassociate household registration and family planning

In many parts of China, a newborn’s household registration is closely associated with family planning, as parents must submit a “Family Planning Certificate” when adding a newborn to the family’s household registration. In violation of the basic rights of children, these rules have led to many children in China living without household registration, with their parents being unable to obtain the relevant certification.

Some families cannot obtain a “Family Planning Certificate” for other reasons. For example, families with more than one child either cannot afford, or refuse to pay, the “social rearing fee”; some unmarried mothers cannot possibly obtain “Birth Service Certificate” since their children are considered “illegitimate” within the social security system; and some mothers who reject using an intrauterine device cannot obtain an “IUD Certificate.”

Under the current household registration system, children without household registration cannot enjoy basic rights or obtain an ID card, and face many difficulties when they seek education and employment, when they get married and have children, and even when they travel. Household registration is a Chinese person’s primary legal proof of citizenship. Without it, a citizen cannot enjoy many basic rights as a citizen, and children should not be punished even if their parents have contravened domestic regulations.

Recommendations to China:

Public security authorities should use the birth certificate as the basis to issue household registration to newborns, and they should not require parents to present a “Birth Service Certificate,” receipt of a “Social Rearing Fee,” a mother’s “IUD Certificate,” or any certificate that is meant to reflect the implementation status of family planning policies.
Household registration should be issued to all children who are not/will not be registered for one of the following reasons: “out-of-quota” birth, non-marital birth, or mother’s rejection of use of an IUD. The authorities shall not require parents to submit any documents other than one proving the child’s identity.
The State Council, Ministry of Public Security, Ministry of Education, and the National Health and Family Planning Committee shall promptly abolish legal provisions and regulations that link newborns’ household registration to family planning policies. They should further issue a joint order to counties and districts across the country to strictly prohibit the practice of requiring that parents provide various birth control-related certificates when adding a newborn to the family’s household registration.

IV. Disassociate school enrollment and family planning

In some areas, school enrollment is linked with the household’s family planning status, requiring that parents provide a “Family Planning Certificate” and, in some cases, even a mother’s “IUD Certificate,” when enrolling their children. When parents fail to produce these documents, children’s enrollment is at least temporarily denied, and these children, once eventually enrolled, will face discrimination compared to other children. This practice clearly contravenes the Compulsory Education Law of the People’s Republic of China, and violates the legal right of young children and youth to receive free compulsory education.

Recommendations to China:

The government should strictly carry out the Compulsory Education Law of the People’s Republic of China by completely disassociating enrollment and family planning status, and removing any restrictive measures that affect young children and youth to receive compulsory education.
The State Council, Ministry of Public Security, Ministry of Education and the National Health and Family Planning Committee should promptly abolish legal provisions and regulations that link children’s school enrollment to family planning. They should also issue a joint order to counties and districts across the country to strictly prohibit the illegal practices of requiring that parents provide various family planning-related certificates when enrolling their children in school.

Chinese report:

废除歧视性的人口计生政策

来源：平机中心

一、《人口与计划生育法》限制生育权

十八届三中全会提出了“逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”的目标，并且启动夫妇一方为独生子女可生育二孩政策，这表明中国的人口政策已经开始了重大转向。为了贯彻这种政策改变，适应新的人口形势，我们建议废除现行的，以严厉生育限制为特征的《人口与计划生育法》。

《人口计划生育法》于2001年12月29日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上通过。如果一部法律的立法思路出现了问题，最好办法是废除这部法律，而不只是修改其条款。比如《人口与计划生育法》第十八条规定：“提倡一对夫妻生育一个子女。” 如果是修改条款，或许可以将此修改为：“提倡一对夫妻生育两个子女。” 但如果结合中国的人口现状，仅仅提倡二胎或放开二胎都还是不够的。

实际上，由于长期实行生育限制政策以及一面倒的宣传，中国社会对维持正常繁衍所需的生育状态的预期已经被严重扭曲。根据性别比和女性年龄别死亡率，中国的生育率更替水平是2.2，也就是每对夫妻平均需要生育至少2.2个孩子才能维持人口最终不衰减。但根据2010年的人口普查数据，中国的生育率已降到1.18，即使考虑到15%的漏报率，生育率也仅有1.4；国家统计局2011年的抽样调查生育率更是低至1.04。何况就算生育率处于1.4，那也意味着每过一代人，中国出生的人口将减少36%。在如此低的生育率之下，真正需要的不是提倡生育一个还是两个孩子的问题，而是应当立即放开各种限制把生育权还给民众。而在放开限制的过程中，《人口与计划生育法》正在成为重要的阻力。中国现在的生育率已经处于世界最低之列，并且正在导致越来越多的负面影响，如人口老化和萎缩。

综上所述，中国应当尽快取消生育限制政策、全面放开生育，“单独二孩”政策已经朝着这个方向迈出了重要的一步。那么既然要全面放开生育，也就没有必要保留《人口与计划生育法》。我国《行政许可法》第十三条规定：“公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设行政许可。” 生育权体现了个人和家庭的主体性地位，确认生育权作为一项基本人权，废除现行的生育审批制度，既体现了《宪法》尊重人权的基本精神，又能与现行的《行政许可法》相吻合。

建议：（一）废除《人口与计划生育法》；（二）原有法律中涉及到妇女权益保障、优生优育以及技术服务等内容，可以添入到新通过的法律中。

二、取消征收社会抚养费

对“计划外”生育家庭征收特别费用是实行计划生育政策的核心措施之一。该征收款项曾被冠以不同名称，自2000年则被统称为“社会抚养费”，其本质是对“计划外”生育家庭进行的经济惩罚。由于征收“社会抚养费”在法理上不成立，导致社会不公，误导民众的生育观念，建议取消。

针对“社会抚养费”，原国家计划生育委员会的解释是：“法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”但是，这种法理并不成立。

（一）孩子是民族的未来，给孩子提供必要的公共资源是政府的基本义务之一。虽然多出生的孩子会占用公共资源，但成年后也会创造更多的公共资源。如果因为多出生的孩子占用更多的公共资源需要父母来补偿，那社会在将来更应补偿这些父母来奖励他们给社会提供了更多的公共资源的创造者。而且，因为人对社会的平均贡献大于其带来的负担，未来社会对多生父母的补偿应超过早年对他们的惩罚金额。

（二）中国现在孩子占总人口的比例处于历史最低水平，也远低于世界大部分国家。十多年来，中国农村小学因为生源不足等原因关闭了一半以上，不少希望小学被废弃。不仅农村，一些城市也因孩子减少在关闭学校。比如，北京市也曾因为生源急剧萎缩大量关闭学校，小学数量从2000年的近2000所降至2008年的1202所。这些现象说明并不是孩子太多而无法提供公共资源，而是孩子太少导致已有资源的巨大浪费。

（三）既然社会抚养费是用来补偿“计划外”出生孩子所使用的社会公共资源，那这笔钱应投入到对孩子的抚养和教育之中。但实际征收的社会抚养费除了用来支撑计划生育体系之外，真正投入到孩子所需的公共资源上的却难觅踪影。2014年1月8日《新京报》报道：已有24省份公开了2012年社会抚养费征收额，总计超过200亿元。然而，尚无一省计划生育或财政部门公开了社会抚养费的支出情况。社会自然会质疑巨额的社会抚养费到底花到哪里去了。

（四）征收社会抚养费旨在降低生育率。但中国生育率已低于更替水平超过20年。根据国家统计局人口普查和抽样调查，2010、2011和2012年的生育率仅有1.18、1.04和1.26。即便按卫计委估计的最高值1.6的生育率，相对于2.2以上的更替水平，出生人口每隔一代人将萎缩27%。而且，未来10年内，处于生育旺盛期的23-28岁的女性数量将从现在的7387万降至4116万，这意味着就算生育率大幅提升也难以扭转出生人口的雪崩。更何况，各地的生育意愿调查、双独放开生育的执行效果和其他国家政策逆转的经验都表明，中国已陷入低生育率陷阱，要将生育率恢复至可持续的更替水平将极其困难。在这样的人口形势下，为了维持人口的均衡发展，真正合理的社会抚养费是政府对多生家庭的奖励而不是惩罚。

（五）现代社会中，家庭养育孩子非常艰辛。在少子化的今天，养育多个孩子的家庭实际上是以自己的付出给中国未来的可持续发展做更大的贡献。对他们征收社会抚养费是在把家庭本来可以真正用于抚养孩子的财力强制性地转移用作他途。这种现象完全有悖于“社会抚养费”语义上的意涵，甚至造成不少人伦悲剧。比如，据人民网报道，因长期被征收“社会抚养费”，河北省邱县龚堡村村民艾广栋于12月4日在村支书家喝农药中毒，经医院抢救无效后身亡。之前村干部以收取社会抚养费为由，强行拉走艾家7千多斤玉米，而这是他家未来一年的全部收入来源，这些收入本来是艾家可以真正用来抚养孩子的。

（六）在传统家庭养老中，父母既是养育孩子的付出者，也是将来享受孩子赡养的受益者。但在社会养老下，父母仅是养育孩子的付出者，但孩子将来支撑的却是整个养老体系，受益者是全社会。对多生者征收社会抚养费既违背经济规律，也违反基本的道义原则，因为多生的父母以自己的付出给社会贡献了更多的养老体系的支撑者，但却因此受到惩罚。

现行《人口与计划生育法》第41条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。这一规定缺乏正当性，因为《人口与计划生育法》只是“提倡”一对夫妇只生一个孩子，并未“禁止”一对夫妇生两个以上的孩子。中央政法委门户网站刊登的《我国公民的生育权都包含哪些内容？》也指出：“公民的生育权是一项基本的人权，公民的生育权是与生俱来的，是先于国家和法律发生的权利，作为人的基本权利，生育权与其他由宪法、法律赋予的选举权、结社权等政治权利不同，是任何时候都不能剥夺的……我国法律规定的生育权是指公民享有生育子女及获得与此相关的信息和服务的权利。包括以下几部分内容：1）自由而负责地决定生育子女的时间、数量和间隔的权利……；4）生殖健康权。生殖健康表示人们可以自由决定是否和何时生育及生育多少。”这些法律文件表明，自主生育是国家承认的基本权利，现行的“社会抚养费”政策侵犯了这种权利。

建议：(一)取消征收社会抚养费。(二)删除《人口与计划生育法》第四十一条有关社会抚养费的内容。(三)废除国务院令第 357 号《社会抚养费征收管理办法》。(四)开始登记查证过去已征收的社会抚养费，今后如数归还给“计划外”生育的夫妇。

三、取消入户与计划生育挂钩

当前，我国不少地方将新生儿入户与计划生育执行情况挂钩，规定父母在给新生儿申请入户时，需要提交“计划生育证明”，证明的具体内容各地要求不一。这些规定导致很多孩子由于父母不能提供相关证明而无法办理入户手续，侵犯了这些无辜儿童的基本权利，产生了一系列社会问题甚至人伦悲剧。

根据国家统计局局长马建堂提供的数据，2010年进行的第六次人口普查登记到的全国无户口的人数约有1300万，他们大部分源自所谓的“计划外超生”。鉴于此，有必要纠正各地将新生儿入户与计划生育执行情况挂钩的做法。

很多地区在新生儿上户口时要求父母提交反映计划生育执行情况的“计划生育证明”，比如要求“计划内”生育家庭提供“生育服务证”，要求“计划外”生育家庭提供“社会抚养费收据”或计划外生育处罚完结证明，甚至要求母亲提交“上环证明”。但有些家庭因各种原因无法获得“计划生育证明”。比如，有些“超生”家庭没有能力或者不愿缴纳“社会抚养费”，有些未婚生育的母亲无法获得“生育服务证”，有些拒绝上环的母亲不能出具“上环证明”。

这些家庭按当地规定无法获得“计划生育证明”，这导致他们的孩子无法办理入户手续。在现行户籍制度下，孩子没有户口则意味着他们无法享受公民的基本权利，办不了身份证，在求学、求职、结婚、生子甚至旅行等各个方面都障碍重重。

从个人权利来说，每个孩子，不论是来自所谓“计划内”还是“计划外”生育，也不论其父母的行为是否符合某种规定，都是一个独立的人，都应该享有公民的基本权利。在中国，户籍是公民的基础法律凭证，没有户籍将无法享受很多作为公民的基本权益。即使父母违反了什么规定，惩罚也不应株连小孩。

从法律方面来说，《中华人民共和国国籍法》第四条规定：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。”《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”上户口是在法律上确定公民身份的必要手段，是中国国籍孩子的宪法权利，是与生俱来，不可以被剥夺的。

宪法和国籍法并不区分孩子是否来自“计划内”生育或“计划外”生育、父母是否“缴纳社会抚养费”、母亲是否上环。包括《中华人民共和国户口登记条例》在内的任何一部国家法规，都没有把“缴纳社会抚养费”或者执行计划生育情况作为上户口的前提。户籍管理是公安机关而非计划生育部门的职责。

与此相关，国务院全国人口普查领导小组、公安部制订的《关于在第六次全国人口普查前进行户口整顿工作的意见》（2010年）明确规定：“对未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予登记，不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据”。

将上户口与计划生育挂钩的做法，引发了很多社会问题甚至人伦悲剧。比如，2013年12月19日《新民周刊》报道，因父母无法缴纳33万元的巨额社会抚养费，一个8岁的孩子一直没有户口。面对记者的采访，孩子说道，“我觉得计生委和公安局的人真坏，我将来长大了想参加黑社会，报复他们。” 无辜的孩子被剥夺本该拥有的基本权益，很自然会产生仇恨和报复心理，也会给社会埋下未来不稳定的种子。又比如，2013年7月25日《羊城晚报》报道，四川省泸州市叙永县赤水镇檬梓村16岁的少女蔡艳琼喝农药自杀，原因是她没有户口，无法参加中考。蔡艳琼为家中第二胎，因家里无钱缴纳社会抚养费而成为“黑户”。在自杀引起舆论关注后，当地才为蔡艳琼办理了入户手续。例如，2014年1月3日《新快报》报道：广州市白云区石井街夏茅村富民居委会规定上环与村中分红和孩子上户口挂钩。

建议：（一）公安部门在父母给新生儿申请入户时，一律凭《出生医学证明》给孩子办理如户手续，不得要求父母提交“生育服务证”、“社会抚养费收据”、或者母亲“上环证明”等反映计划生育执行情况的各种“计划生育证明”。

（二）因父母“计划外”生育、非婚生育、或母亲未上环等原因造成孩子未上户口的，一律凭《出生医学证明》给孩子办理入户手续，不得要求父母提交任何与证明孩子身份无关的文件。（三）国务院以及公安部、教育部、卫生和计划生育委员会尽快清理各地将新生儿入户与计划生育挂钩的违法规定，并联合发文至全国各县区，严格禁止在新生儿入户时要求家长出具各种“计划生育证明”的违法行为。

四、取消入学与计划生育挂钩

部分地区将孩子入学与家长执行计划生育的情况挂钩,在孩子办理入学注册时要求家长提供“计划生育证明”，甚至要求母亲提交“上环证明”，如家长不能提供相关证明，则暂缓办理孩子入学注册手续，或者对申请入学的孩子区别对待。这种做法明显违反了《中华人民共和国义务教育法》的规定，侵犯了适龄儿童、少年接受义务教育的合法权利。

例如，2011年9月12日《中国青年报》报道：新学年开学初，一些学生家长向媒体和上级教育部门反映所在县(市、区)将小学生入学注册与计划生育挂钩。闽北某县要求，“从2011年秋季入学起，全县幼儿园(包括私立)、小学一至三年级学生办理入托入学手续时，要求学生提供户籍所在地乡(镇、街道)计生办出具的《计划生育情况证明》。无证明的，予以暂缓注册，待学生家长履行完计划生育相关义务后，予以入学。”

《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。” “凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，依法享有平等接受义务教育的权利。”部分地区将学生家庭的计划生育状况与孩子入学注册挂钩的做法，明显违反了《中华人民共和国义务教育法》的规定，侵犯了适龄儿童、少年接受义务教育的合法权利，应立即纠正。

例如，2012年12月14日《南方日报》报道：近日，广州番禺华碧学校通知，孩子入学要家长提供“孩子准生证、孩子医院出生证明，母亲查环证明”。家长对这种做法表示极为不解：“母亲的查孕证明跟学生学籍档案有何关系? 居委会都不硬性要求上环，学校反倒来查环，真是荒天下之大谬!”番禺区教育局表示，华碧学校的这一举措，是“教育部门配合计生部门齐抓共管的一项政策，2008年开始广州已有，是对非广州户籍新生入学的要求”。

事实上，强制上环也是不合法的。《人口与计划生育法》第十九条规定：“国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。”《计划生育技术服务管理条例（修订）》第三条规定：“计划生育技术服务实行国家指导和个人自愿相结合的原则。公民享有避孕方法的知情选择权。国家保障公民获得适宜的计划生育技术服务的权利。”很显然，强制性要求妇女上环侵犯了公民自由选择避孕方式的权利。

从个人权利来说，每个孩子，作为学龄儿童或少年，都应享有接受义务教育的基本权利。即使父母违反了什么规定，惩罚也不应株连孩子。

建议：（一）教育部门应严格执行《中华人民共和国义务教育法》，将孩子入学注册与家长计划生育状态完全脱钩，取消任何影响适龄儿童、少年接受义务教育的限制性措施，积极创造良好的就学环境，确保每一位适龄儿童、少年按时入学接受义务教育。（二）国务院以及教育部、卫生和计划生育委员会尽快清理各地将孩子入学与计划生育挂钩的违法文件和条例，并联合发文至全国各县区，严格禁止在孩子入学注册时要求家长出具“计划生育证明”和“上环证明”的违法行为。

参考：

新京报：《24省份2012年度社会抚养费达200.98亿元；多省份称“社会抚养费用途，自己不掌握”社会抚养费征缴三大疑团待解》http://epaper.bjnews.com.cn/html/2013-12/09/content_482803.htm

中国青年报：《社会抚养费遭挪用成普遍现象地方也不知到底怎么用》http://www.chinanews.com/gn/2013/12-15/5620106.shtml

南方都市报：《广州超生罚款均价20万》http://epaper.oeeee.com/A/html/2014-01/21/content_2012767.htm

新京报：《33万社会抚养费卡住8龄童上户口》http://www.bjnews.com.cn/news/2013/12/06/296132.html

新华网: 《没户口无法参加中考女孩“黑户”16载自杀后才落户》http://politics.people.com.cn/n/2013/0725/c70731-22329727.html

南方周末：《像影子一样活着——超生“黑户”的18岁人生》http://www.infzm.com/content/60477

南方都市报：《律师团从申请信息公开、行政复议再到行政诉讼；单亲妈妈为“上户先缴费”起诉公安局》http://epaper.oeeee.com/A/html/2013-10/16/content_1951106.htm

南方都市报：《生了两个小孩办入学计生证明被告知须结扎》http://epaper.oeeee.com/S/html/2013-05/17/content_1859558.htm

深圳晚报：《孩子上学要办计生证明家长办证遭拒因妻昏迷无法查环》http://www.sznews.com/news/content/2013-04/16/content_7940412.htm

中国青年报：《超生女孩没有户口难入学跑腿15年仍是”黑孩子”》http://www.chinanews.com/kong/news/2008/12-03/1471775.shtml